大清官员难熬的1899：中央疲软开启大放权

为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜与中央恶性竞争。咸丰十一年(1861年)，恭亲王等报告说："广东设有洋药抽厘总局，如有人先输五十两，即无庸在关上完纳正税。又澳门漏税之茶叶，日见其多，每百斤税银二两五钱，抽厘局只征五钱，即可任商人绕越走私，无一肯到关纳税。" 在厘金局的持续挤压下，浒墅、西新、北新三个常关甚至不能不"倒闭"。

厘金之外，地方政府还想出了各种花样繁多的苛捐杂税，甚至也不报请中央批准，自行征收。

根据1910年《广东省财政说明书》，该省的捐税名目之多，令人眼花缭乱。捐税共分正、杂、零星三大类。而且，在某种捐税之下，还有各种子目。这些捐税种类，多是零星的蝇头小税，真正是涓滴不漏。河南遂平县连麻豆、芝麻也不放过，要按重量征税，不仅扰民残民，而且大大增加了行政成本，令财政收支更为入不敷出。

地方政府成为穿制度的"车匪路霸"后，在利益驱动下，甚至连"皇纲"都敢劫。战争期间，原应上缴中央的丁、漕、盐、关等税款，都曾被劫。咸丰二年(1852年)，安徽巡抚蒋文庆首开先河，将全省上下的地丁、关税及杂款，一律截留，充作军费；次年，浙江协拨湖广的饷银7万两过境安徽，又被他截留。同年，广东解往江南粮台的15万两饷银，被江西巡抚张芾截留；曾国藩则截留了过境湖南的4万两饷银……中央对此无可奈何，只能在申斥之外，予以默认。

日益坐大的地方，也开始侵蚀中央的固有税源。如买官卖官的"捐纳"，本是属于中央的特权，从战时开始，地方纷纷染指。更令中央郁闷的是，为了争夺客源，各地竞相降价销售，导致官位大贬值，"捐纳"的收入直线下降。以中央财政所得捐纳收入为例，道光年间每年可得1000万~2000万两，光绪初年就只能收到50万～60万两。

"永不加赋"过期作废

伴随着兵权、财权的下放和"被下放"，同样敏感的组织人事权、至少是财政机构的组织人事权，也开始转移到地方。各省在战时所设立的厘金局、筹款局、军需总局等，战后所设立的"善后局"、"筹防局"等，人事权皆掌控于地方实力派手中。中央财政的派出机构"布政使司"的首长"藩台"，对此毫无发言权，中央组织人事部门也根本无法插手。战后，户部令各厘局裁员，并纳入统一管理体系，均遭到地方上的软顶硬扛，无法推行。这等于是在原先的财政管理体制外，另外设立了一套新的体制。这些机构与老的机构并列，互不统属，政出多门，争夺本来就不丰厚的税源。

不少地方官，为了提高征收捐税的效率，往往将征收工作"外包"。先由"包税人"预先垫缴一部分，然后，"包税人"在公权力的保驾护航下，向民间征税。"包税人"缴足"承包款"后，余额就成为自己的利润。这种"赢利型经纪人"的大规模出现，彻底改变了中国农村社会由乡绅精英协助政府管理的千年格局，传统的士大夫乡绅们退出了乡村的管理，而代之以流氓痞子，这造成了日后著名的"土豪劣绅"问题，一直困扰着晚清和民国政府。由"土豪劣绅"执掌基层政权，大大地毁坏了清政权的执政基础，自挖墙脚，竭泽而渔。

在财政扩张冲动之下，各地政府还不顾组织原则，大肆借取外债，并以国家信用为担保。甲午战争之前，清政府所举借的外债，几乎全由地方政府主导和承办，并多以中央财政直属的海关关税、盐税等作为担保抵押，这亦是一种变相的中央向地方转移财源。

在混乱的财政和财政管理之下，康熙皇帝当年定下的"永不加赋"的庄严承诺，虽然是清政权的立国之基，却也成了过期作废的旧船票，无法登上"上下交征利"的新客船。当然，康熙的承诺既然如此庄严后世领导就必须在表面上予以维持："赋"是不会加的，增加的只是"附加费"。

根基于田赋之上的"附加费"，遍及全国，名目繁多，令农民们不堪负担。

四川算是这方面的先驱。该省在咸丰三年(1853年)开征"按粮津贴"，每1两田赋，加收1两"津贴"，增了一倍；1862年，四川再度开征"按粮捐输"，总额180万两，为正税的3倍；1901年开征"新加捐输"，税额上升到350万两，为正税的5倍……

到了新政改革期间，农民们又要承担各种名目的改革成本，其中最为有名的就是川汉铁路的"租股"。为了筹集铁路建设的巨额资金，农民们纷纷"被"当股东，根据田赋按比例缴纳"租股"，居然多达2000多万两，相当于四川省66年的正税税额。这成为引爆辛亥革命的导火线。(参阅雪珥著作《辛亥计划外革命》)

这类加征，通称为"浮收"，就是不按《赋役全书》规定的科目、税率而加收钱粮。此外，还有一法，叫做"勒折"，就是在以银钱代缴田赋公粮时，以高于市价的比例勒收银两。浙江的杭、嘉、湖实行"漕粮改折"之后，地方政府大肆"勒折"，每石粮食的折价不断上升，居然超出当地实际粮价的一倍。而别的省份，竟有"浮勒至十倍"的！

各地虽然变相加征田赋，却都刻意回避"田赋"二字，以便维持康熙皇帝的庄严承诺。一时， "亩捐"、"抵征"、"漕粮加价"、"规复钱粮"等新名词层出不穷。而且，越是鱼米之乡，负担越重。同治二年(1863年)，还在担任江苏巡抚的李鸿章向中央报告说："苏、松、太浮赋，上朔之，则比元(朝)多三倍，比宋(朝)多七倍；旁征之，则比田连之常州多三倍，比同省之镇江等府多四五倍，比他省多一二十倍不等。"

田赋之外，各级政府还在民众日常必需的食盐上大做文章，"盐引加价"成为甲午战争之后，从中央到地方最爱使用的增收办法之一。从1895年开始，直到1908年光绪末年，江西的淮盐销区总共加价8次，食盐零售价飙升一倍。与田赋一样，食盐的加价部分，远超其正价，天津芦盐加价为正价的19倍以上，淮南四岸的加价则为正价的13~16倍，四川沿边各岸加价为正价十多倍到二十多倍……"盐都吃不起了"，成为民生艰难的最生动写照，由此推动了整体物价的飙升。