大清官员难熬的1899：中央疲软开启大放权

中央机枢的恭亲王、倭仁等人，都意识到了其中的危机：一旦严格执行"奏销"制度，大多数的军费账目必定难以报销，按照惯例，势必兴起大狱，这可能激起大规模的兵变。

在稳定压倒一切的关键时刻，中央审时度势，及时刹车，宣布："所有同治三年六月以前各处办理军务未经报销之案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。"曾国藩在家书中说："感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之。"

自此，传统的"奏销"制度实际上名存实亡，并生成了"内销、外销"的新变种：地方上有选择地将那些与中央规定相符的开支上报，称为"内销"，而不相符合的不予上报，称为"外销"。 "内销"也往往不按规定填报"四柱"表单，只提交一份简单的明细。"外销"部分则完全脱离了中央财政和中央监察部门的视线，成了实际上的"坐支"。

更为致命的，为了确保中央一级的财政收入，中央退而求其次，以行政命令的方式，规定了"京饷"定额，硬性摊派给地方。这种看似强悍的做法，实际上色厉内茬，等于是变相承认：地方只要足额缴纳"京饷"，就可以自由支配其余的财政收入，而且，中央根本就不问"京饷"的饷源税种，只要真金实银。

此后，各种新增战争赔款及新政改革的开支，都通过这种摊派的方式解决。为了让地方政府接受摊派，中央一边高举组织人事权这一大棒，进行逼迫，一边高举政策倾斜的胡萝卜，不断地开口子准许地方开征新的税赋--显然，这种竭泽而渔的方式，造成了权威资源的不可持续、不可再生的滥用，在丧失了对地方财政实际控制权的同时，中央也丧失了更为宝贵的权威资源。

光绪年间发行的银元。

地方政府成为"车匪路霸"

令中央财权彻底丧失的最大漏洞，就是地方征收的"厘金"。

所谓"厘金"，得名于"值百抽一"(1%，即"一厘")的税率，是一种贸易税。在实际执行过程中，税率并非名义上的"一厘"(1%)，多数省份都在5%以上。厘金的征收对象，几乎涵盖所有商品，及商品流通的所有环节。 罗玉东在其1936年出版的《中国厘金史》中总结说，"举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列。"

厘金这一税种，是在镇压太平天国运动中，地方官员们创造性思维的集中体现。其始作俑者，一般认为是刑部侍郎雷以

。雷于1853年在扬州会办军务，为了解决团练经费，根据中央"就地自行筹饷"的指示精神，向本地坐商及途经本地的行商征收厘金。这一招十分见效，不久即被中央采纳，于1855年在全国范围内推广，成为继田赋、盐税之外的最大税种。

厘金的最初设计，是战时的权宜之计，取诸地方、用于地方，算是地方税，但地方政府尝到了甜头之后，就被固定下来，成了常税。地方政府对厘金的征收充满了积极性，大干快上，一时之间，全国范围内局卡林立，布如罗网，商贾行人处处要交"买路钱"，各地政府俨然成为穿制服的"车匪路霸"。

花样百出的名目，并不止这些，还有查船规费、查货规费、浮收折价、填换运照、划子钱、灰印钱、出票钱、验票钱、换票钱、苛罚等等。

为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜牺牲田赋和盐税等"国税"，厘金迅速成为数额最为可观的大税种。根据刚毅在1899年的报告，广东全省财税收入500余万两，其中厘金收入高达393万两，占78.2%，其余才是"地丁、盐课、耗羡、杂税"4项传统税收的总和。

厘金的设立，对本土农工商业伤害极大，而外资企业则因为条约中明确规定了只需要缴纳海关关税，而得以幸免，并因此占据了相当有利的竞争地位--这与其说是外资享受"超国民待遇"，不如说内资被迫承担"超国民负担"。这也导致大量内资纷纷依附外资，披起"洋皮"。

1896年李鸿章出访欧美，其中一个重要的使命，就是游说各国同意中国提高关税。各国一致认为，中国关税全球最低，确有必要提高，但中国必须首先取消厘金，否则无法改善投资和经商环境，关税提高之后商业更难推行。李鸿章完全认同西方对厘金的负面看法，但因为涉及庞大的既得利益集团，他一个靠边站的老干部，实际上无能为力。最终，提升关税的使命彻底失败。

从厘金创办以来，中央一直没有放弃过监控的企图，多次要求各地上报厘金的收支账目，但难以如愿；即便后来开始申报，却存在着严重的瞒报漏报少报现象。根据户部在光绪六年(1880年)的一份报告，厘金收入被压低瞒报的金额高达70%，而其办公经费支出("局用")被夸大瞒报的金额甚至高达80%："(厘金)隐匿挪移，在所不免……至局用一项，或以一成开支；或正厘一两，收办公银八分；或则支销项下并无经费名目。查应出之款匿不开报，则所报收款不实不尽可知……此外洋药(进口鸦片)厘金，闻东南各省，有以百两报五十两者，甚或三十两者。此中暗亏厘课，为数甚巨。"