从尼克松到特朗普：为何当今美国国会再不敢对总统说“不”？

美国总统唐纳德·特朗普前往白宫，参加一场为其税改法案造势的活动。

最高法院已授予总统豁免权，并使其免受全国范围内的禁令。国会正在支出和关税问题上让步，这意味着行政权力的大幅增强。

上周，美国最高法院大幅限制了联邦法官在全国范围内阻止总统行动的权力，即便他们认为该行动违宪。此举紧随去年最高法院作出的一项裁决，该裁决授予总统在履行核心职责过程中所犯罪行的广泛豁免权。

与此同时，美国参议院几天前否决了一项决议，该决议本可让国会根据其战争权力，决定总统唐纳德·特朗普是否可再次对伊朗采取军事行动。而国会在过去数月里多次拒绝行使宪法赋予的对支出或关税的管辖权。

分析人士指出，在特朗普时代这一引人注目的动态中，司法和立法部门正逐步将许多权力转移给行政部门——或至少默许这种转移。许多批评者认为，这动摇了一个依赖三权分立、各机构为维护自身职权而激烈博弈的体系。

“当宪法制定者设计权力制衡体系时，他们并非意图建立一个国会和最高法院向总统开空白支票的体系，”马里兰州民主党参议员克里斯·范霍伦（Chris Van Hollen）表示。“这不是他们设想的制衡方式。……其目的是通过三权之间的摩擦来实现平衡。”

然而，一些学者指出，国家已变得如此分裂，三权分立的领导者往往更忠诚于自己的政党而非机构。

加州大学伯克利分校法学院院长埃尔温·切梅林斯基（Erwin Chemerinsky）表示：“我认为制宪者设想的结构是，任何重大决策都需要两支权力机构共同行动——宣战、制定法律、执行法律。”他补充道：“我们已经偏离了这一原则。行政部门可以不经其他两部门同意就采取大量行动。”

一些保守派人士回应称，特朗普只是在做其他总统做过的事——主张自己的权力，并让法院决定他是否越权。许多下级法院确实这样做了，阻止了他的行政命令，但最高法院随后又推翻或撤销了许多裁决。

“我认为大家都在大惊小怪，慌慌张张地躲进防空洞，”保守派全国法律与政策中心（National Legal and policy Center）首席律师保罗·卡梅纳尔（paul Kamenar）表示。“但总体而言，我认为国会或法院并未向总统让渡过多权力，因为最终由最高法院裁决。”

白宫官员表示，最高法院正在恢复被激进自由派法官扭曲的权力分支平衡。他们称，无论是特朗普之后的民主党总统还是共和党总统，都将从这些先例中受益。此外，他们补充说，国会已将权力让渡给总统的说法，与总统推动预算法案的艰难历程相矛盾。

“特朗普总统已恢复权力平衡和我们长期尊崇的制衡机制，这标志着与前任政府截然不同的重大转变。前任政府曾利用司法和立法部门来延续拜登-哈里斯政府的无休止法律战和政治迫害，”白宫发言人哈里森·菲尔兹（Harrison Fields）在一份声明中表示。“捍卫行政部门作为平等分支的地位并非让渡权力，而是符合宪法原则的正确之举。”

特朗普宣誓就职后，在国会大厦的总统办公室参加签字仪式。

然而，情况并非一直如此。就在不久前，国会领导人还更愿意对白宫行使权力。

西弗吉尼亚州民主党参议员罗伯特·C·伯德（2010年去世）曾激烈捍卫参议院的角色，甚至与本党总统对抗。正是共和党参议员曾告知理查德·尼克松总统，若他不辞职，参议院将弹劾他。范霍伦回忆称，当他还是参议院幕僚时，由共和党主导的国会曾否决了罗纳德·里根总统对南非种族隔离政策的制裁。

“如今绝不会出现这种情况，”范霍伦说，“我无法想象在任何情况下，参议院共和党人和众议院共和党人会推翻特朗普的否决，即使国会所有权力都面临威胁。”

一个引人注目的例子是上周最高法院的裁决，该裁决称，地方法院法官通常无权对总统的行动颁布全国性禁令，即使他们认为这些行动违宪。这一裁决是在对特朗普的一项行政命令提出挑战后做出的，该命令旨在终止在美国出生但父母为无证移民的儿童自动获得公民身份的政策。(2)

大法官艾米·康尼·巴雷特在多数意见中指出，1789年《司法法案》建立美国法院体系时并未预见全国性禁令。大法官凯坦吉·布朗·杰克逊在激烈反对意见中指责多数派正在创造一个总统可以违法而法院无法制止的世界。

“法院必须有权命令所有人（包括行政部门）遵守法律——点到为止，”杰克逊写道。“得出相反结论等于认可行政部门可在法律真空地带随心所欲地制定或废除法律。”

在令一些法庭观察员震惊的一句话中，巴雷特接受了法官可能无法阻止总统非法行为的观点。“没有人质疑行政部门有遵守法律的义务，”她写道。“但司法部门并不拥有无限制的权力来强制执行这一义务——事实上，有时法律本身禁止司法部门这样做。”

这一裁决在某种程度上呼应了去年的一项裁决，当时大法官们认定，总统在履行其“核心”职责时享有豁免权，其他部门无法对此采取行动——除非通过弹劾和罢免，而国会似乎目前对此并不热衷。

卡梅纳尔表示，最高法院并非将权力交给特朗普，而是对自身施加适当的限制。他援引巴雷特意见中的一句话：“当法院认定行政部门行为违法时，答案并非法院也超越权限。”尽管该意见实质上剥夺了下级法院法官的权力，但大法官布雷特·M·卡瓦诺（Brett M. Kavanaugh）在协同意见中指出，最高法院仍将是“最终裁决者”，决定某些行政行为是否可被阻止或生效。

北卡罗来纳大学法学教授迈克尔·杰拉德（Michael Gerard）指出，最高法院并未阻止保守派法官对乔·拜登（Joe Biden）总统颁布的全国性禁令。他认为这揭示了该裁决的党派本质。

“很难找到一种司法理念来解释这些结果，”杰拉德说，“如果真有原则，那也实在难以捉摸。”

首席大法官约翰·G·罗伯茨为特朗普宣誓就职。

法学教授格哈特（Gerhardt）回忆称，1997年，最高法院以9票对0票否决了比尔·克林顿总统推迟保罗·琼斯性骚扰诉讼的努力，其中两名克林顿任命的大法官也投了赞成票。“罗伯茨法院没有类似先例，”格哈特说。

最高法院的保守派多数派——包括特朗普第一任期内任命的三位大法官——还下令允许特朗普在诉讼继续进行的同时从国会手中夺取权力。它允许特朗普解雇独立监管机构，即使国会明确规定他们不得随意解雇。它还允许美国退伍军人事务部（Department of Veterans Affairs）服务访问社会保障管理局的敏感数据，尽管国会已通过隐私法。

上月，特朗普发布命令允许TikTok在美国继续运营90天，这是他第三次延期，且缺乏明确的法律依据。国会去年通过了一项两党法案，旨在禁止TikTok在美国运营。

少数共和党人曾对特朗普关于总统权力的主张表示反对。肯塔基州参议员兰德·保罗曾在参议院发表演讲，试图终止特朗普宣布的经济紧急状态，该状态被用于对加拿大实施关税。

保罗表示，关税显然是税收，而宪法赋予国会征税权。更根本的是，他说，美国政府体系依赖于三权相互制衡，而非一权服从另一权。

保罗说，开国先贤“对君主制感到如此担忧，对权力向行政部门集中感到如此担忧，以至于他们说：‘我们必须分权。’”他补充道：“宪法不允许我们放弃权力。……我们不能只是说：‘总统先生，请拿去。’”参议院以微弱多数通过了他的决议，但众议院未予表决。

参议员兰德·保罗（共和党，肯塔基州）在本周深夜投票期间从参议院议事厅走过。

最近，肯塔基州共和党众议员托马斯·马西挑战了特朗普干预以色列-伊朗战争的决定，与加利福尼亚州民主党众议员罗·卡纳联名提出一项决议，阻止美军在伊朗进行“未经授权的敌对行动”。

“宪法不允许行政部门单方面对未攻击美国的国家发动战争，”马西在声明中表示。“国会拥有对伊朗宣战的唯一权力。”该决议在以色列和伊朗达成停火协议后失去效力。

15年前，更多议员似乎愿意捍卫自己的职权，甚至对抗本党总统。2010年5月，在一次委员会听证会上，伯德参议员反对削弱阻挠议事规则，当时民主党正急于推动奥巴马总统的议程。

“我们绝不能、绝不能拆除这个国家对抗行政部门滥用权力的唯一屏障、必要防线，”伯德补充道，“参议院在过去两个多世纪里一直是这个共和国少数派权利和言论自由的最后堡垒。”

目前国会中没有任何一方的议员扮演类似角色。

两党部分人士警告称，若大法官和议员放任总统权力失控，未来民主党总统可能像特朗普一样轻易利用新格局。

其他人则怀疑未来总统能否匹配特朗普的侵略性和挑战底线的意愿，认为当前的动态可能是个例外。

“无论这是否改变了总统职位的规范并成为令人恐惧的新常态，还是只是个异常现象，我们目前无法断言，”伯克利法学院院长切梅林斯基表示。